주택난 해결이 국가적 당면과제이던 시절이 있었다. 이를 위해 정부는 1962년 대한주택공사를 발족시켰고, 국내 최초의 단지인 마포아파트를 시작으로 주공아파트란 이름하에 공공주택을 대량보급하며 2007년에는 주택건설 195만호를 달성했다.
또한 잠실, 반포, 과천 등을 비롯해 분당, 산본 등 1기 신도시를 건설했고 현재 판교, 동탄 등 2기 신도시 건설에 박차를 가하고 있으며, 보금자리주택, 행복주택 등 국민임대주택과 저소득층을 위한 주택 공급에 집중하고 있다.
그러나 주택공급률은 이미 100%를 넘어섰고, 2020년에는 150%에 이를 것이라는 예측도 있다. 이에 반해 저출산ㆍ고령화로 인구는 지속적인 감소세이고 가구 형태도 1~2인 가족의 비중이 높아지고 있다.
이제 집이 부족하지 않다. 주택에서 문제가 있다면 계층 및 지역별 공급균형과 환경개선일 것이다. 또한 부동산 재산증식도 기대할 수 없게 됨으로써 집에 대한 인식은 ‘소유’에서 ‘임대’로, ‘자산’에서 ‘거주’로 전환되고 있다.
이에 따라 주공의 기능을 검토해야 한다는 주장이 제기돼 왔으며, 지난 정부에서는 MB의 공공기관 개혁정책에 따라 2009년 10월 한국토지공사와 통합, 지금의 LH로 거듭났다.
과연 (구)주공, LH는 더 이상 존재이유가 없어진 것일까.
토지주택연구원(LHI)은 이와 같은 국내 주택시장의 변화와 사회적ㆍ기후적 환경변화, 국민의 요구 등에 대응하기 위해 공동주택 디자인 트렌드, 차세대 주거모델 등을 개발하는 데 역량을 집중하고 있으며, 도시정비와 주거환경개선 부문에서 LH의 역할을 모색하고 있다.
이에 ‘소단위 정비사업 모델개발 및 추진방안에 대한 연구’를 통해 그동안 정부에서 추진해 온 주거환경개선사업의 내용과 앞으로의 과제를 전반적으로 살펴보고, 공공부문의 주택사업을 선도해온 LH의 새로운 역할과 전환의 향방을 가늠해본다. / 이오주은 기자 yoje@
“LH공사 등 주택공급 사업방식 다양화해야…”
“주거환경개선사업, 공공ㆍ주민협력형 근린재생으로 전환해야”
도시내 저소득주민이 집단으로 거주하고 있는 노후ㆍ불량주택 밀집지역의 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 주거환경개선사업은 현행 정비사업 중에서 공공성을 전제로 한국토지주택공사(이하 LH공사) 등과 같은 공공부문이 주도하고 국고가 지원되는 유일한 사업이다.
국고지원 시기에 따라 1ㆍ2단계로 나누어 2단계 주거환경개선사업이 2013년 종료됨에 따라 3단계 주거환경개선사업을 시행하기 위해 대상지역 공모 등의 준비가 진행되고 있다.
3단계 주거환경개선사업은 그동안 추진된 1ㆍ2단계 사업의 미비점을 보완해 도시 저소득층의 주거환경 개선과 주거안정에 기여할 수 있도록 사업방식의 전환과 공공부문의 선도적 역할이 요구된다.
이에 본고는 그동안 추진된 주거환경개선사업의 성과와 한계를 고찰하고, 앞으로 진행될 3단계 주거환경개선사업의 바람직한 방향과 공공부문의 역할을 제시하고자 한다.
<기존 주거환경개선사업>
·88올림픽 후 민간주도 합동재개발에 대한 대책으로 도입
·2001년부터 1·2단계 853개사업 추진, 현재 3단계 공모중
<소단위 가로정비사업>
·주민주도형은 건설사 주도와 달리 사업비 마련이 관건
·도시재생특별법 제정으로 공공의 역할과 지원 강화돼
·LH, 지분형주택 공급·매입임대주택 연계 등 역할해야
■주거환경개선사업 현황
주거환경개선사업은 1989년 도시 저소득주민의 복지증진과 도시환경 개선을 위해 「도시 저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」이 제정되면서 도입됐다.
당시 주택재개발사업이 민간주도의 합동재개발방식으로 추진돼 개발이익을 극대화 하는 방향으로 사업이 전개되면서 세입자 대책 부재, 낮은 재정착률 등 도시 저소득층의 주거문제가 대두돼 이를 해결하기 위한 대책으로 주거환경개선사업이 도입된 것이다.
◇공공부문시행=주거환경개선사업은 LH공사, 지자체 등 공공부문에서 시행하는 정비사업으로 사업의 원활한 추진을 위해 도로, 상하수도, 주차장 등의 정비기반시설과 임시수용시설 설치 등에 대해 2001년부터 국고와 지방비가 매칭으로 재정ㆍ지원되고 있다.
국고지원 시기에 따라 1ㆍ2단계로 나누어 2013년까지 전국 853개 구역에서 사업이 추진되고 있다. 이러한 재정적인 국고지원 외에도 사업시행자의 부담을 경감시켜주기 위해 정비구역 내에서 국ㆍ공유지를 무상으로 양여 받거나 임대할 수 있으며, 「주택법」에 근거해 노후ㆍ불량 주택소유자들의 자발적인 주택개량을 유도하기 위해 국민주택기금 중 일부를 주거환경개선자금으로 장기간(최장 20년) 저리(2〜3%)로 융자ㆍ지원하고 있다.
◇1단계 사업=1단계 주거환경개선사업은 당초 사업계획 수립 시 2001년부터 2003년까지 3개년 동안 지원할 계획이었으나, 사업의 지연에 따라 사업계획을 조정해 2005년까지로 연장됐다. 2001년부터 2005년까지 전국 482개 구역(2000년 12월 이전 지정된 265개 구역 포함)에 대해 국고 8천억원과 지방비 8천억원 등 총 1조 6천억원이 투입됐다.
◇2단계 사업=2단계 주거환경개선사업은 2006년부터 시작돼 당초 2010년에서 2013년까지로 연장됐고, 전국적으로 371개 구역에 대해 국고 1조원과 지방비 1조원 등 총 2조원이 투입돼 사업 추진 중에 있다.
■추진 방식별 성과와 한계
그동안 주거환경개선사업은 지자체에서 도로 등 기반시설을 확충하고 주민들이 자력으로 주택을 개량하는 현지개량방식과 LH공사 등이 건축물이나 토지를 전면 매수해 아파트를 건설하는 공동주택방식으로 추진돼 왔다.
현재 추진 중인 2단계 국고지원 사업의 전체 371개 구역 중에서 현지개량방식이 317개(85.4%)로 가장 많다. 그 외에 공동주택방식이 38개(10.2%)이고 2007년부터 그동안 제기된 문제점을 보완해 시행된 거점확산형 방식이 12개(3.2%) 등으로 추진되고 있다. <표 참조>
◇현지개량방식=현지개량방식은 구역특성상 저소득ㆍ고령가구의 비중이 높아 주민들 스스로 주택을 개량하기에는 현실적으로 어려움이 많으며, 이에 따라 민간영세업자에 의해 다세대ㆍ다가구주택이나 도시형 생활주택이 우후죽순 건설되면서 지역이 재슬럼화 되고 있다. 공공부문에 의한 기반시설 정비도 도로가 전체의 80%를 차지할 정도로 도로정비 위주로 진행됐다.
◇공동주택방식=공동주택방식은 주택재개발사업과 같은 전면철거를 통한 아파트 건설로 해당 구역의 주거환경은 크게 개선됐으나, 원주민들이 사업비 부담문제로 다른 지역으로 이주하게 돼 또다른 도시 저소득주민의 주거문제를 초래했다.
◇거점확산방식=현지개량방식과 공동주택방식의 장단점을 보완하기 위해 2007년 5월부터 지자체 공모를 통해 12개 시범지구에서 거점확산형 주거환경개선사업이 추진되고 있다. 이는 공공부문이 먼저 마스터플랜을 수립한 이후 기반시설, 순환용 임대주택 등의 거점을 개발하고, 주민들 스스로 주택을 개량해 나가는 정비방식이다.
그러나 대부분의 구역에서 도로 등의 기반시설은 정비됐으나, 부동산 경기의 장기침체 등으로 거점구역과 현지개량구역의 사업추진은 지지부진한 상황이다.
◇물리적 환경개선 위주=주거환경개선사업이 도시내 저소득층의 주거환경을 개선하는데 기여한 것이 사실이지만, 현지개량방식의 사업추진 부진, 공동주택방식의 원주민의 재정착율 저하, 도로 등 기반시설과 물리적 환경개선 위주의 사업, 지역주민의 참여 부진 등으로 종합적인 주거지 재생으로서는 한계가 있다는 비판과 반성이 제기되고 있다.
◇사업추진 지연=현재 2단계 국고지원 사업이 완료되는 시점임에도 전체적인 주거환경개선사업의 추진이 지지부진한 상태이다. 최근 부동산 경기침체가 장기화되면서 주거환경개선사업의 사업성 확보가 어렵고, 예산확보의 어려움도 있어 당초 계획대로 진행되지 못하고 있다.
■3단계 사업과 공공의 역할
최근 부동산 경기의 장기침체로 전면철거방식의 대규모 정비사업이 전반적으로 부진한데, 이러한 경향은 일시적인 현상으로 보기 어렵다. 이는 정비사업 침체의 원인이 단순한 부동산 경기 쇠퇴에 따른 것이 아니라, 우리 경제의 저성장 시대 진입, 저출산ㆍ고령화로 인한 인구구조의 변화 등 구조적 요인에 기인하기 때문이다. 따라서 그동안 성행했던 전면철거에 의한 대규모 아파트 건설위주의 정비사업은 이전과 같이 역동성을 갖기 힘들 것으로 예상된다.
따라서 3단계 주거환경개선사업에서도 전면철거방식은 한정적으로 적용하고 현지개량방식의 적용을 확대해야 한다.
도로 등 기반시설을 확충하고 주민들이 자력으로 주택을 개량하는 현지개량방식은 공동주택방식보다 주민들 스스로가 점진적으로 주택개량을 이루기 때문에 원주민 재정착률이 높을뿐만 아니라, 현실적으로도 지방도시의 경우 사업성 확보가 어렵기 때문에 현지개량방식으로 추진할 수밖에 없을 것이다.
그러나 현지개량방식의 경우, 그동안 부족한 기반시설 정비에는 공공부문이 직접적으로 관여해도 주택개량은 주민들 스스로 수행하도록 해 실질적인 주거환경 개선효과는 낮았다. 따라서 공공부문의 기반시설과 편익시설을 확충하고, 주민자력의 주택개량이 병행돼야 궁극적인 주거환경개선 효과를 볼 수 있다.
이에 따라 3단계 주거환경개선사업에서는 주민들의 주택개량을 촉진하는 제정지원 확대와 정비방식의 전환이 요구되며, 이러한 관점에서 몇 가지 방안을 제시하고자 한다.
■소단위 가로주택정비사업 ▲ 진주시 강남동 현지개량구역 소단위 정비사업 시뮬레이션.
가로주택정비사업은 이전의 다른 정비사업과 달리 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정 절차 없이 1만㎡ 미만의 도시계획도로로 둘러싸인 가로구역의 전부 혹은 일부에서 주민동의를 거쳐 사업추진이 가능하다.
사업은 조합이 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수, LH공사 등과 공동으로 시행할 수 있으며, 사업시행자가 관리처분계획에 따라 주택 등을 건설해 공급하는 방식이다.
가로주택정비사업은 개발이익의 추구보다는 주민들의 경제적 여건 등을 고려해 소규모로 점진적으로 사업이 진행되는 만큼 획일화된 아파트단지를 탈피하고 지역의 장소적 특성을 유지하면서 개발할 수 있다. 또한 대부분의 주민들이 직접 거주를 전제로 사업을 추진하는 만큼 그들의 다양한 가구구성과 생활양식에 적합하면서도 저렴한 주택건설이 가능하다.
◇공공의 선도적 역할 중요=현지개량구역에서 가로주택정비사업은 주민 스스로 주거환경을 점진적으로 개선하는데 적절한 정비수단이라고 할 수 있다. 가로주택정비사업은 사업절차 간소화, 건축특례기준 적용 등을 통해 활성화를 유도하고 있으나, 주민들 스스로 사업을 추진하기에는 한계가 있고 개발에 따른 밀도상승효과가 낮다는 점에서 공공부문의 지원이 수반돼야 한다.
따라서 사업의 활성화를 위해서는 주민참여를 유도하고, 시공사 선정, 사업재원 조달 등에 있어서 LH공사와 같은 정비사업에 오랜 경험이 축적된 공공기관의 적극적인 참여와 중앙정부와 지자체의 다각적인 지원이 요구된다.
◇주민 사업비부담 최소화=자금력이 풍부한 건설업체가 주도하는 기존의 정비사업과는 달리 가로주택정비사업은 주민들의 자기자본에 의존해 사업을 추진해야 한다. 따라서 가로주택정비사업의 활성화를 위해서는 주민들의 사업비 부담을 최소화할 수 있는 다각적인 지원방안이 마련돼야 한다.
실제 조사결과에서도 가로주택정비사업 추진 시 공공부문의 지원에 대해 사업비 경감방안(41.7%)이 가장 높고, 그 외에 이주지원(31.7%), 융자지원(18.3%) 순으로 나타났다.
◇지분형주택 공급 방안=공공부문에서 가로주택정비사업의 사업시행자로 참여하는 경우 주민과 사업시행자가 공동으로 지분을 소유해 주민들의 사업비 부담을 낮추는 지분형주택을 공급할 수 있다.
지분형주택을 공급 받는 원주민은 LH공사와 같은 공공의 사업시행자에게 주택가격의 일정비율만을 내고 입주한 후, 임대형식으로 임대비를 지불하며 거주하다가 10년 이내에서 나머지 지분을 사서 내 집을 마련할 수 있기 때문에 초기 입주시 부담금을 낮춰 재정착을 높일 수 있다.
◇매입임대주택사업 연계=또한, LH공사에서 가로주택정비사업을 선도적으로 추진하기 위한 방안으로서 매입임대주택을 활용할 수 있다. 매입임대주택은 2007년부터 도심 내 최저소득계층이 현 생활권에서 거주할 수 있도록 기존의 다가구주택 등을 매입해 저렴하게 임대ㆍ공급하는 주택이다.
따라서 정비구역 내의 노후 주택을 매입하고, 이들 매입임대주택군을 중심으로 인접한 노후 주택들을 연계해 가로주택정비사업을 추진하는 경우, 일정규모 이상의 가로구역을 확보할 수 있어 사업성 확보를 위해 요구되는 용적률 200% 내외의 공동주택 건설이 가능하다.
기존의 세대수보다 늘어난 주택은 매입임대주택으로 공급하거나 일반 분양으로 전환하는 방식으로 사업비를 경감할 수 있다. 이를 통해 저소득 주민들의 주거안정에 필수적인 임대주택의 공급을 확대할 수 있을 뿐만 아니라, LH공사 등 공공부문과 주민들이 협력해 사업을 추진함으로써 정비사업의 활성화에도 기여하는 바가 클 것으로 기대된다.
◇코디네이터 역할=가로주택정비사업은 주민주도의 사업으로 진행될 수 있도록 제도적 기반은 마련돼 있으나, 전문적 지식이나 정보가 부족한 주민들만으로는 사업추진에 어려움이 많을 것으로 예상된다.
특히 가로주택정비사업의 추진을 위해서는 해당 구역의 토지 등 소유자의 90% 이상의 동의가 있어야 가능하지만, 사업 준비단계에서 주민의 합의를 이끌어 내기는 쉽지 않다. 따라서 LH공사와과 같은 안정성과 신뢰성 있는 공공부문에서 주민들의 의견을 조율해 합의를 원만히 이끌어 내는 코디네이터의 역할이 필수적으로 요구된다.
특히 사업초기에 주민들은 사업타당성과 추가부담금에 가장 큰 관심을 두게 되는데, 이를 검토하기 위해서는 개략적인 초기 계획안 작성이 선행돼야 한다. 그러나 사업추진이 불투명한 소규모 정비사업의 계획안 작성에 건축사무소에서 선뜻 참여하기는 현실적으로 어려운 상황이므로 초기단계의 코디네이터의 역할에 대한 공공부문의 지원이 요구된다.
정부는 도시재생의 공공의 역할과 지원을 강화하기 위해 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제정을 추진해 2013년 6월 제정했다. 이 법이 시행되면 코디네이터에 대한 제도적 지원이 가능할 것으로 판단된다.
◇도시재생지원센터와 연계=도시재생특별법에서는 전략계획수립권자인 지자체장은 해당 지자체에 ‘도시재생지원센터’를 설치할 수 있도록 규정하고 있다. 이 센터에서 코디네이터를 육성하고 인력풀을 확보한 뒤 근린재생형 도시재생 개념을 갖는 가로주택정비사업의 활성화 차원에서 코디네이터를 파견해주는 것도 향후 가능한 방안의 하나가 될 수 있을 것이다.
◇주택 유지ㆍ관리 지원=이밖에 가로주택정비사업의 활성화와 지속가능한 주거지 재생을 실현하기 위해서는 정비사업 이후 아파트단지와 같이 주택의 유지ㆍ관리를 지속적으로 지원해야 한다.
그동안 주택의 유지ㆍ관리와 개ㆍ보수를 위한 지원사업이 취약계층을 대상으로 정부부처와 지자체에서 다양하게 추진돼 왔다.
최근 일반 주택을 대상으로 하는 주택의 유지ㆍ관리 지원을 위한 법적근거가 마련됐는데, 2012년 6월 입법예고된 「건축법」개정안에서 단독주택과 공동주택(사업승인 대상 제외)에 대한 주택의 점검, 보수방법 등 기술지원과 정보를 제공하고, 효율적인 유지ㆍ관리 지원을 위해 시ㆍ군ㆍ구에 주택관리지원센터를 설치할 수 있도록 했다.
아직은 입법예고 단계이지만 정비구역에는 지자체와 협력해 ‘주택관리지원센터’를 설치하고, 주거지 전체 차원에서 주택의 유지ㆍ관리 서비스를 제공할 때 지속적인 단독주택지 재생의 실현이 가능할 것이다.
