[연구리포트] 도시재생사업은 액션플랜! 다양한 변수에 신속ㆍ효율 대응해야
[연구리포트] 도시재생사업은 액션플랜! 다양한 변수에 신속ㆍ효율 대응해야
  • 이오주은 기자
  • 승인 2016.09.22 13:11
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윤주선 건축도시공간연구소 도시창조연구본부 부연구위원

<연구리포트>
도시재생사업은 액션플랜! 다양한 변수에 신속ㆍ효율 대응해야

신속 결정 심의전담 프로세스… ‘전문위원회’ 구성해야
민간투자자ㆍ도시재생 법인 등으로 사업주체 확대해야
건축협정 등 구역 지정 ‘의제처리’해 시너지 효과 내야


▲ 도시재생특별법의 기본 체계(’13.6.4 제정, ’13.12.15, 시행, ’16.1.19 개정).

■도시재생의 효율적 추진을 위한 제도개선 방안

▲ 윤주선 부연구위원(건축도시공간연구소 도시창조연구본부)

‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생특별법, 2013.6.4 제정, 2016.1.19 개정)’이 2016년 8월 30일부로 시행된 지 1,000일이 지났다. 그 동안 많은 관심과 우여곡절 끝에 도시재생특별법에 의한 국비지원 도시재생 선도지역 사업이 진행돼 왔고, 그 과정에서 제도개선이 필요한 사항이 드러났다. 이 글에서는 도시재생특별법의 주요 내용과 도시재생 선도지역 사업의 현황 및 제도개선 사항을 근린재생형 도시재생을 중심으로 소개하고자 한다.


■도시재생특별법의 주요 내용

도시재생특별법은 쇠퇴한 원도심의 경제적ㆍ문화적 활력 회복을 위해 부처ㆍ부서ㆍ전문영역별로 흩어져 있던 자원과 잠재력을 장소중심적으로 통합ㆍ연계해 자생적 성장기반을 마련하고 공동체를 강화하는 것을 목적으로 한다.
도시재생특별법은 도시재생사업의 원활한 추진을 위한 추진체계(조직), 계획체계, 지원체계(특례 및 의제)에 대한 사항을 주요 내용으로 하고 있다.

◇도시재생사업의 추진체계= 도시재생특별법 제2장에서 다루고 있는 주요 추진체계는 ▷도시재생특별위원회 ▷도시재생지원기구 ▷지자체 전담조직 ▷도시재생지원센터가 있다. <표1 참조>
‘도시재생특별위원회’는 국무총리를 위원장으로 하고 각 부처의 장관과 민간위원으로 구성된 심의기구이다.
‘도시재생지원기구’는 중앙정부 차원에서 도시재생사업 전반의 지원을 담당하는 조직으로 현재 ▷건축도시공간연구소 ▷한국토지주택공사(LH) ▷국토연구원이 지정돼 있다.
‘지자체 전담조직’은 행정에서 도시재생 관련 업무를 총괄하는 기능을 하며 계ㆍ과ㆍ국 등으로 조직할 수 있다. ‘도시재생지원센터’는 ▷도시재생전략계획 및 활성화계획 수립 지원, ▷전문가 육성, ▷마을기업 창업 및 운영을 지원해주는 역할을 한다.

◇도시재생사업의 주요 주체= 도시재생특별법상에는 명시돼 있지 않지만, ‘근린재생형 도시재생사업시행 가이드라인’에 기반한 ▷도시재생현장지원센터 ▷총괄코디네이터 ▷주민협의체 ▷사업추진협의회도 도시재생사업의 주요 주체가 된다.
‘현장지원센터’는 도시재생활성화지역 내에 위치해 수시로 관련 주체들과 만나며 관련 주체 교육, 주체 간 이해관계 조정, 사업 지원 등의 역할을 하는 가장 핵심적인 조직이다.
도시재생지원센터와 현장지원센터는 많은 지자체에서 혼동을 불러일으키는 개념이다. ‘도시재생지원센터’는 전략계획을 수립한 해당 지자체 전체를 관장하며, ‘현장지원센터’는 전략계획 중 개별 활성화지역 하나만을 전담하는 조직으로 도시재생지원센터와 별도로 설치해야 한다.
현장지원센터장과 겸임이 가능한 ‘총괄코디네이터’는 다양한 주체로 구성된 도시재생사업의 체계와 방향을 잡아주는 역할을 한다.

◇도시재생 전략계획= 도시재생특별법 제3장에서는 도시재생전략계획 및 도시재생활성화계획을 다룬다.
‘도시재생전략계획’은 10년마다 수립하고 5년마다 정비한다. 도시재생전략계획은 기성사기지를 중심으로 도시 전체 또는 일부에 대해 도시재생 정책을 표명하고 쇠퇴원인 진단을 통해 장소별 재생방향을 체계적으로 도출하기 위해 수립한다.
도시재생전략계획에서는 도지재생활성화지역을 지정할 수 있으며, 도시재생활성화지역은 ‘도시경제기반형’과 ‘근린재생형’으로 구분된다. 도시재생활성화지역에서는 도지재생전략계획에서 정한 우선순위에 따라 도시재생활성화계획을 수립하고, 이 중 필요한 지역의 활성화계획은 국비지원 신청을 할 수 있다.

◇도시재생 활성화계획= ‘도시재생활성화계획’은 도시재생사업을 위한 가장 직접적인 법정계획이다.
도시재생활성화계획은 전략계획에서 정한 활성화지역에 대해 국가와 지방자치단체의 자원과 역량을 집중함으로써 도시재생을 위한 사업의 효과를 극대화하기 위한 실행계획이다.
도시재생활성화계획은 기존 정비계획과 달리 지역주민과 함께 수립하는 열린 계획이자, 다양한 이해관계자가 참여하는 협력형 계획이며 시행하면서 완성해 가는 유연하고 탄력적인 성격을 갖는다.

◇도시재생 지원체계= 도시재생 특별법 5장은 도시재생 활성화를 위한 지원체계를 다룬다. 지원체계는 예산지원을 통한 직접지원과 조세감면과 특례를 통한 간접지원으로 구성된다. 보조 및 융자는 기본적인 공공사업을 추진하기 위한 마중물로서 기존 도시정비사업과 달리 국가와 지방자치단체의 책무에 따라 규정한다. 도시재생특별회계는 지방자치단체가 지속적인 도시재생사업을 운영할 수 있는 예산기반을 갖출 수 있도록 유도하는 규정이다.

 

▲ 도시재생 선도지역 예시, 영주시 마을기업 할매묵공장.
▲ 도시재생 선도지역 예시, 군산시 7개 협동조합 공유가게 소풍.
▲ 도시재생 선도지역 예시, 광주 동구 충장미디어아트 전시 시범사업.

■도시재생 선도지역 사업 현황

도시재생 선도지역은 도시재생이 시급하거나 파급효과가 큰 지역을 선정해 국토부장관이 지정하는 제도로, 선정이 되면 도시재생전략계획의 수립여부와 관계없이 신속하게 활성화계획을 수립하고 사업을 추진할 수 있다.
현재까지 도시재생 선도지역은 2014년 총 86개 지역이 공모를 신청해 13곳이 최종 선정됐다. <표2 참조>
도시재생특별법에 의해 시행되는 최초의 국비지원 도시재생사업 대상지인 도시재생 선도지역은 한국형 도시재생 선도모델을 발굴하면서 도시재생제도의 실효성을 검증하는 작업을 동시에 수행한다.
도시재생지원기구는 전술한 목적을 달성하기 위해 관문심사, 현장밀착형 모니터링 및 컨설팅 등을 지원하고 있다. 도시재생 선도지역에서는 쇠퇴지역 내의 다양한 지역자원과 잠재력을 발굴하고, 많은 주민과 상인, 청년을 도시재생사업의 주체로 육성했으며, 도시재생의 거점이 될 수 있는 지역재생거점 공간 및 건물을 구축하는 등의 성과를 만들어 냈다.


■도시재생특별법 개정을 위한 과제

도시재생특별법에 의한 도시재생사업은 복수 주체의 거버넌스에 의해 의사결정이 이루어진다는 점과 다양한 분야 간 융복합적 사업추진을 목표로 한다는 점에서 기존 국비지원 사업과 근본적 차이점이 있다.
국내에서 처음 시도되는 형태의 국비지원 사업 방식이기 때문에 도시재생사업 현장에서 예기치 못한 문제들이 드러나며 법제도와 사업현장간의 괴리가 발생했고, 일부 명확하지 않은 법 규정은 기존과 상이한 사업 추진 체계 때문에 새로운 사업 방식에 익숙하지 않은 추진주체들에게 혼란을 초래했다.
때문에 법제정 후 비교적 이른 시기에 개정 논의가 진행되고 있다. 도시재생지원기구인 건축도시공간연구소에서는 도시재생 선도지역 사업에 참여한 행정 담당자, 사업총괄코디네이터, 도시재생 전문가, 지원기구 담당자 총 21인과의 4차례 TF회의를 종합해 다음과 같이 제도개선안을 제안했다.


■도시재생 추진체계 개선방안

◇도시재생특별위원회= 도시재생사업은 기존의 도시구조를 보존하면서 다양한 이해관계자가 거버넌스를 이루어 사업을 진행하기 때문에 변수가 많은 사업이다. 사업의 변수는 계획단계보다 실행단계에서의 유동적인 대응이 신속하고 용이하기 때문에 도시재생사업은 계획보다 실행에 무게를 둔 사업이라 할 수 있다.
그렇기 때문에 도시재생사업의 실행계획(Action plan)인 도시재생활성화계획은 사업진행 과정에서 변경의 수요가 빈번히 발생한다.
하지만 현재의 도시재생특별법 체계에서는 도시재생활성화계획 변경을 위해 국무총리와 각 부처의 장관이 당연직으로 있는 도시재생특별위원회를 개최해야 하기 때문에 잦은 계획변경 수요를 처리하기가 어려웠다.
이에 유연한 심의 프로세스 운영을 위해 전문위원회를 두어 활성화계획 내용 및 국가지원 사항에 대한 심의를 전담할 수 있는 방안을 대안으로 제안한다.


■도시재생 계획체계 개선방안

◇도시재생활성화지역 유형의 재정립= 현행 도시재생특별법 상의 용어 정의에서는 민간투자를 유치해 도시경쟁력을 높이기 위한 ‘도시경제기반형’과, 공동체 활성화, 생활환경 개선 등을 목표로 하는 ‘근린재생형 활성화계획’ 간의 간극이 크다. 또한 두 유형의 성격에 대한 정의가 모호해 도시재생 담당자가 도시재생의 목표를 설정하는 데 어려움이 있었다.
근린재생형 도시재생활성화계획의 성격을 명확히 하기 위해 근린재생형을 다시 ‘중심시가지형’과 ‘일반형’으로 구분하는 방안을 제안한다.
‘중심시가지형’은 공동화 현상이 심각하지만 중심시가지로서 잠재력이 있는 지역에 원도심 중심의 도시관리정책과 재생사업을 복합적으로 추진함으로써 도심기능을 회복하는 활성화계획이고, ‘일반형’은 쇠퇴한 도시지역의 생활환경 개선, 상권활성화, 지역주민의 삶의 질 향상과 공동체 회복 등을 도모하기 위한 도시재생활성화계획이다.

◇전략계획 및 활성화계획 내용의 재정립= 도시재생전략계획은 거시적 관점에서 도시재생의 방향과 체계를 정립하고 세부 실행단위의 계획은 도시재생활성화계획을 통해 수립하는 것이 본 취지이다.
그러나 현행 제도에서는 계획 간의 위계와 범위가 명확하지 않아 계획의 과잉이라는 한계가 나타났다. 이에 개선안에서는 ‘도시재생전략계획’의 역할을 ▷도시재생목표 설정 ▷도시재생생활성화지역 지정 ▷도시재생생활성화지역 유형 및 우선순위 설정 ▷조례ㆍ전담조직ㆍ도시재생센터 설치 ▷예산 지원계획 등으로 간소화했다.
‘도시재생활성화계획’은 열린계획(open-end)이자 사업실행계획으로서의 역할을 명확히 하기 위해 각 단위사업마다 ▷사업실행 주체 ▷예산조달 계획 ▷성과목표를 계획에 포함시키도록 제안했다.


■도시재생 지원체계 개선방안

◇사업 시행주체 확대= 도시재생사업은 민간과 공공이 함께 사업을 진행하는 것이 바람직하다. 그러나 현행 도시재생특별법에서는 사업시행자가 ‘공공기관’과 ‘마을기업’ 등으로 제한돼 있다. 이에 사업 시행주체에 ‘민간투자자’와 ‘도시재생 법인’을 포함하도록 확대하는 방안을 제안했다.

◇의제처리 및 특례= 도시재생사업은 타 부처 및 부서 사업과의 연계를 통한 시너지효과를 발휘하는 계획이 중요하다. 이를 위해 구역지정 프로세스가 유사하며 사업의 목적이 중첩되는 ▷건축협정구역 ▷경관협정구역 ▷주거환경관리사업구역 ▷입지규제최소구역 ▷보행우선지역 등과 ‘도시재생활성화지역’과의 구역 지정을 의제처리 할 수 있도록 규정하는 방안을 제안했다. - 의제처리란 본질은 같지 않지만 동일한 것으로 처리해 동일한 효과를 주는 행위를 말한다. 개별 법률에 따라 각각 이행해야 하는 절차를 일괄처리 함으로써 행정업무의 효율성을 높이고 대국민 서비스를 개선하는 제도다. - <편집자 주>

마지막으로, 이 글은 도시재생지원기구의 역할 중 하나인 정책조사, 연구의 일환으로 2015년 4월 1일부터 8월 31일까지 건축도시공간연구소 자체과제로 수행한 <도시재생의 효율적 추진을 위한 제도개선 연구>를 요약ㆍ정리한 내용이다.
현장밀착 모니터링과 관련주체 심층인터뷰를 통해 제안한 개선안이 도시재생 특별법 개정안에 반영되어 쇠퇴한 지방도시의 자생적 활력창출을 위한 제도적 근간으로 자리매김하길 기대한다.

정리= 한국건설신문 이오주은 기자

 



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