공기연장에 따른 간접비란 공사기간이 연장되면서 이에 따라 추가되는 간접노무비나 현장관리 비용 등을 의미한다.
현행「국가계약법」제19조 및 동 법 시행령 제66조에서는 공사기간 연장 시 추가되는 간접공사비를 보상하도록 규정하고 있으나, 건설현장에서는 제대로 보상이 이루어지지 않는다는 지적이 많다.
특히 장기계속공사에서는 총 공사기간의 연장에 따른 간접비 보상과 관련해 지속적인 분쟁이 발생하고 있다.
그런데 최근 대법원에서 12개 건설사가 서울시를 상대로 제기한 공기연장 간접비 관련 상고심에서 장기계속공사의 경우 총공사금액이나 총공사기간은 잠정적 기준으로서 구속력을 인정할 수 없으며, 각 연차별 차수계약만을 인정하는 판결을 내놓으면서, 건설업계가 심각한 어려움을 호소하고 있다.
대법원의 판결에 대해 대부분의 건설계약 전문가들은 의문을 표하고 있다. 총괄계약의 구속성 여부와 관련해「국가계약법」시행령 제68조를 보면, 계약담당공무원은 기획재정부장관이 정하는 동일 구조물공사 및 단일공사로서 설계서 등에 의해 전체 사업내용이 확정된 공사는 이를 시기적으로 분할하여 계약할 수 없도록 규정하고 있다.
장기계속공사는 1건 입찰을 통해 총 공사기간과 총 계약금액을 토대로 시공자와 계약이 이루어지며, 연차별로 시공자가 변경되지 않는다. 다만, 우리나라는 단년도 회계주의를 채택하고 있으며,「국고금관리법」에서 배정된 예산금액 내에서 계약이 이루어지도록 규정하고 있기 때문에 부득이하게 총 공사금액을 부기하고 당해연도 예산 범위 내에서 연차별 계약을 체결하고 있다. 이러한 법적 해석으로 보면, 장기계속공사에서 총괄계약은 구속성이 있는 것으로 인정할 수 있다.
만약, 대법원의 판결을 존중하여 장기계속공사에서 총 공사기간 연장에 따른 간접비를 각각 차수별로 청구하는 것은 실무적으로 어려움이 있다.
그 이유는 장기계속공사에서 총 공사기간이 연장되는 이유는 각 차수별 계약기간이 연장되는 사례도 있으나, 그보다는 주로 각 차수별 계약 사이에 존재하는 공백기가 큰 영향을 미치기 때문이다. 즉, 각 차수별로 공기연장 간접비 규정을 적용해 손실비용을 보전하는 것이 용이하지 않다.
또 다른 해결책으로는 발주자의 귀책을 사유로 손해배상 소송을 제기하는 방법을 강구할 수 있다. 손해배상 소송을 제기하려면, 발주자가 계약상대방에게 손해를 유발한 명확한 사유가 필요하다.
예를 들어 발주자가 연차별 예산을 적게 확보해 매년 공사가 수개월간 중단됐다는 점을 들 수 있다.
또 다른 사유로는 전체 사업내용이 확정된 공사는 시기적으로 분할해 계약할 수 없다는「국가계약법」규정을 발주자가 위반했다는 점을 지적할 수 있다.
발주자 측에서는 각 차수별 공백기에는 공사물량이 없기 때문에 시공사의 비용 증가를 인정할 수 없다는 주장도 있다. 그러나 장기계속공사에서는 공사가 중단되더라도 시공사는 공사현장에서 철수할 수 없다.
차년도 계약이행을 준비해야 하고, 현장 내 자재와 장비 등을 보관하고 관리해야 하며, 홍수나 동해 (凍害) 등에 대응해 기 시공된 부위를 보전해야 하기 때문이다.
또,「건설산업기본법」과「건설기술진흥법」,「산업안전보건법」등에 의거해 시공사는 현장대리인을 비롯해 기술자와 안전관리자 등을 건설현장에 상주 배치하도록 규정돼 있다.
따라서 공기 연장에 따른 간접비는 법적 규정에 따라 불가피하게 발생하는 비용 항목으로 볼 수 있다.
이와 같이 공기연장에 따른 계약변경은 매우 빈번하게 발생하며, 중대한 사안임에도 불구하고,「국가계약법」이나「지방계약법」에서는 ‘기타 계약내용의 변경’으로 취급해 발주자 측에서 공기연장에 따른 계약금액의 조정을 경시하게 되는 근본 원인으로 작용하고 있다.
그러나 최근 공기 연장에 따른 계약금액의 변경이 물가변동이나 설계변경 이상으로 중대한 이슈가 되고 있는 현실을 고려할 때,「국가계약법」이나「지방계약법」에서 이와 관련된 독립적인 조항을 마련하는 것이 요구된다.
특히 장기계속공사의 경우 총괄계약의 구속성을 인정하고, 총 공사기간의 연장에 따른 간접비의 보상을「국가계약법」이나「지방계약법」에 명시하는 것이 요구된다.
또 다른 해결 방안으로는 각 차수별 계약 사이에 존재하는 공백 기간을 발주자 귀책에 의한 불가피한 공사 중단으로 해석하고, 이에 따른 간접비 보상을 규정할 수 있다.
그 이유는 차수별 계약 사이에 공백 기간이 발생하는 이유는 발주자가 예산을 적게 확보했기 때문이며, 계약의 ‘신의성실의 원칙’ 등에 근거할 때 발주자가 이에 따른 손해를 보상하는 것이 타당하기 때문이다.
외국 사례로서 일본의「공공공사표준도급계약약관」제20조를 보면, 자연적 또는 인위적인 사유로 공사를 시공할 수 없는 경우, 발주자는 시공을 일시 중지시키고 공사기간 혹은 도급금액을 변경하도록 규정하고 있다.
또, 해외 공사에서 널리 활용되는 ‘FIDIC계약조건’을 보면, 공사 중단이 시공자의 귀책에 기인하지 않은 경우에는 공사 중단 및 공사 재개를 위해 공기 지연이나 비용이 발생한 경우, 이에 따른 클레임을 제기할 수 있도록 규정하고 있다.
해외 사례를 볼 때, 장기계속공사에서 차수별 계약 사이에 존재하는 공백 기간에 대해 공사 중단을 명시하고, 이에 따른 간접비 보상을 규정하는 방법도 가능할 것으로 판단된다.
한국건설산업연구원의 조사 결과를 보면, 조사대상업체의 62%에서 공기연장 간접비가 발생한 경험이 있으며, 이 가운데 44%는 공기연장 간접비를 청구하지 못했고, 청구했으나 보상받지 못한 업체가 65%에 달하고 있다.
최근 공기연장 간접비는 발주자 불공정의 대표적인 사례로 거론되고 있는 만큼,「국가계약법」과 관련 회계예규의 개정을 통해 합리적인 개선 방안이 조속히 마련될 수 있기를 기대한다.
정리 = 한국건설신문 김덕수 기자
